郡县制

　　郡县制是什么？郡县制与地方政权组织光有中央政府机构而无地方行政机构，仍然形不成强大的封建统治网络。但建立什么样的地方行政机构，这在秦统一六国之后是经历了一场激烈争论的。以丞相王绾为首的群臣，主张沿用周代以来的封国建藩制度，分封诸皇子为王。他们的理由是有利于统治新征服的六国地区。而廷尉李斯则力排众议，主张废除分封诸侯制度，全面推行郡县制度。很显然，李斯的主张符合专制皇权和统一的要求。因而得到了秦始皇的采纳，将全国分为三十六郡。后随边境的不断开发和郡治的调整，增至四十余郡。

　　郡，是中央政府辖下的地方行政单位，其组织机构与中央政府略同，设郡守、郡尉、郡监(监御史)。郡守，为一郡最高行政长官，掌全郡政务，直接受中央政府节制;郡尉，辅佐郡守，掌管全郡军事;郡监，掌监察工作。

　　郡以下设县或道。县是秦朝统治机构中关键的一级组织，是从中央到地方政府机构中具有相对独立性的一个单位。内地设县，边地少数民族地区设道。满万户以上的县设县令，不满万户的设县长。令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安;丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。

　　县以下设乡、里和亭。乡和里是行政机构，亭为治安组织。乡设三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼和税收，游徼掌治安。乡以下为里，是秦国最基层的行政单位。里设里正或里典，其职能除与乡政权职能大体相同外，还有组织生产的任务。此外，还有司治安、禁盗贼的专门机构亭。秦规定，两亭之间相隔十里，设亭长。亭遍布于城乡各要地。

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　　秦始皇二十六年(公元前221年)，丞相王绾请封诸皇子为燕、齐、楚王，得到群臣的赞同，廷尉李斯力排众议，主张废除分封诸侯的制度，全面推行郡县制度。

　　秦始皇接受了李斯的建议，把全国分成三十六郡，以后又陆续增设至四十余郡，皇室任免郡县的主要官吏，这些郡完全由中央和皇帝控制，是中央政府辖下的地方行政单位，中央集权的制度从此确立。

　　秦始皇二十八年(公元前219年)的峄山刻石辞说：“追念乱世，分土建邦，以开争理”;“乃今皇家，壹家天下，兵不复起”，这说明秦始皇认为废分封行郡县是消除各地兵争所必须的。

　　郡，是中央政府辖下的地方行政单位，其组织机构与中央政府略同，设郡守、郡尉、郡监(监御史)，郡守，为一郡最高行政长官，掌全郡政务，直接受中央政府节制;郡尉，辅佐郡守，掌管全郡军事;郡监，掌监察工作。

　　郡以下设县或道，县是秦朝统治机构中关键的一级组织，是从中央到地方政府机构中具有相对独立性的一个单位，内地设县，边地少数民族地区设道，满万户以上的县设县令，不满万户的设县长，令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。

　　县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安;丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。

　　郡、县主要官吏由中央任免。

　　县以下设乡、里和亭，乡和里是行政机构，亭为治安组织，乡设三老、啬夫和游徼，三老掌教化，啬夫掌诉讼和税收，游徼掌治安，乡以下为里，是秦国最基层的行政单位，里设里正或里典，后代称里正、里魁，以“豪帅”即强有力者为之，其职能除与乡政权职能大体相同外，还有组织生产的任务。

　　此外，还有司治安、禁盗贼的专门机构，叫做亭，亭有长，秦规定，两亭之间相隔十里，设亭长，亭遍布于城乡各要地。

　　秦朝创下的一套中央集权国家政治制度在以后中国社会的历史中，为了巩固统治，只有修修补补，基本框架不变。

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　　郡县制的核心是皇权专制。秦220年，秦始皇统一六国后，为了维护封建地主阶级的政治和经济利益，废除分封制，在商鞅变法的基础上于全国推行郡县制。郡县制从秦朝正式实行后，影响了中国的整个封建皇朝。郡县制的推行是中国政治制度上的一次里程碑，从中央到地方的直线管理模式，地方官员由皇帝直接任命和调动，加强了中央集权。郡县制作为一项新兴的地方政治制度它的实行前提是国家的大一统，建立在地域划分的基础之上。它不同于周朝分封制诸侯世袭的传承制度，所有中央和地方的官员的官位都是由皇帝直接任命调动的，并且官位不得世袭、官员只有俸禄没有封地。郡和县是地方的行政机构，对中央的命令要绝对的服从，因此不会造成地方官员拥兵自重的事情发生。

　　汉代在郡县制的基础上在地方上实行郡国并行制，皇帝对各级管理的监察呈现制度化;隋唐时期设道州县和藩镇制度，加强了中央对地方的管理;宋代设路州县三级政府，压制武官的发展，致使地方的势力无法与中央对抗;而自元始的元明清朝代在地方政府实行行省制度，明朝时君主专制被极度强化，直至清朝君主专制达到顶峰。但无论制度的名称怎么变，这些地方政治制度都是建立在郡县制的基础之上的，并且它的发展趋势是地方权力慢慢地被削弱，而中央集权不断地被强化。

　　郡县制的作用主要在于加强中央集权，维护国家统一，维护统治者阶级的利益。它的推行是古代中国从奴隶社会跨入封建社会的一个重要标志，它使得中国第一次成为一个大一统的国家，中央政府的地位第一次被真正重视。郡县制有利于加强中央集权，维护国家统一。从一定意义上来说，郡县制就是中央集权制度。所有的权力都集中在统治者的手上，地方官员没有实质的权力，只要君主不要太过荒淫无道，就不会发生百姓造反的事件，而类似于周朝后来诸侯称霸和西汉初期的七王之乱的事件更不可能会发生，从根本上解决了地方割据势力对中央政权的威胁，保障了帝王的权威。其次，郡县制虽然主要维护的统治者的利益，但在一定程度上也保障了普通百姓的权益。在周王朝分封制度下，一个人的地位是由出身决定的，一辈子都不能更改，等级森严。然而，郡县制中的官吏是由皇帝任命的，虽然改变身份的机会也很渺茫，但是如果拥有足够的才华，再加上一点点的运气，改变命运的机会还是有的，历史上寒门出贵子的例子也有不少。郡县制这项制度，基本上是贯穿了整个封建社会王朝的。虽然在各个朝代都有相应的改动，但是万变不离其宗，其最基础的制度还是郡县制。现今我国施行的行政区划制度也是在郡县制的基础上演变而来的。它推动的是一个时代进步。

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　　周朝地方诸候的势力大于中央的事件重演，废除了分封制，采纳丞相李斯提出的建议在全国范围内推行了郡县制。

　　秦始皇郡县制

　　秦始皇统一六国建立秦朝之后，为避免周朝地方诸候的势力大于中央的事件重演，废除了分封制，采纳丞相李斯提出的建议在全国范围内推行了郡县制。

　　由于历史原因，各类史籍对于秦朝设立的郡县数量的说法都不尽相同。司马迁在其著作《史记》中记载，秦始皇在秦26年时，除了在都城附近地区设置内史，将全国分设成36个郡，建立1000多个县。然而根据班固的《汉书》中对于秦朝郡县制的记载，秦朝当时除内史外，是设有58个郡。近现代有很多的史学家对于秦朝当时究竟设置了多少的群县进行考察研究，他们均各执一词，众说纷纭。

　　郡县制的建立确保了秦朝大一统帝国的形成。因为郡县制是层层递进式的，各级部门分工明确。每个郡县的长官都是由中央任命的，各个郡县的郡守和县令之间没有直接的血缘关系，所以在治理过程中相对公开公正。但是这样子也就造成地方的权力弱，中央权利却高度集中，统治者拥有绝对的权利。一方面，权利的集中有利于管理国家、推行法令和统一文化。例如秦始皇在全国范围内推行的统一货币和度量衡，为秦朝经济贸易的往来奠定了基础;以小篆为全国通用文字，有利于文化的普及与百姓思想的统一。但是另一方面，中央集权导致了皇帝权利的高度集中，皇帝行事以自己的意志为主，毫无顾忌，不利于王朝的发展。 ...查看更多

　　分封制即分邦建国，盛行于奴隶社会，主要在周朝和西汉初年时实行。它建立在宗法制的基础之上，以血缘关系为纽带。而郡县制是建立在国家大一统的基础之上，按地域划分，彼此之间毫无血缘关系，盛行于封建社会。

　　分封制

　　分封制中最高统治者将土地分给自己的亲属或者为国家做出巨大贡献的臣子，每一块封地就是一个诸侯国，也就是国家的土地不是完全属于王室的。诸侯王在自己的封地里拥有的绝对地位，诸侯王位可以世袭，并且可以拥有自己的军队，诸侯王只天子不能随意插手诸侯国内的事务。而在郡县制下只有一个国家，最高统治者称为皇帝，是中央集权的高度集中者，中央和地方的官员都由皇帝任命和调动，官员职位不得世袭，官员也没有土地。地方不能私设军队，任何事务都要向皇帝负责。分封制下，诸侯需向王室缴纳贡赋，定期向天子朝觐述职;而在郡县制的体系下，是皇帝向官吏发放俸禄，官吏不用向国家缴纳贡赋。

　　由于分封制产生了很多的诸侯小国，王朝初期天子与其兄弟和功臣之间的关系密切，会有利于王朝的发展，但随着时间的推移，诸侯王与天子的关系逐渐变得陌生，就会发展成诸侯国的势力超过王室，造成地方割据势力。郡县制的官员因为是由皇帝直接任命的，官员手上没有实质的权力，有利于加强中央集权和国家统一。 ...查看更多

　　众所周知，我们现在使用的行政模式是行省制，全国分省(直辖市、特别区)、市、县(区、县级市)、镇(乡)等几个地方行政单位。

　　前几日有人问我，行省制度与郡县制度有什么区别，想来也不是一两句能说清楚的，故特撰此文，概说此中关系。

　　先从历史说起，周朝建立，分封各大诸侯，诸侯建立诸侯国。诸侯以下的士大夫，也有封地，称之为封邑或采邑。全天下自上而下的贵族皆 是裂土分封，有自家的私有田产。

　　西周时期，天子威信尚能覆盖，到了西周末年和东周初期，天子式微，诸侯累世强大，此时则不愿意听令天子了。不仅天子如此尬境，各地诸侯也是如此，下面的士大夫封地强大，也有抗衡诸侯之意。韩赵魏三家分晋就是典型的例子。

　　一些诸侯国认识到这个严重的问题，率先设立了诸侯自己的直接领地，亦即除了分封给士大夫之外还有诸侯自己的自留地。

　　一般认为，设立县制是楚国楚武王，楚武王灭掉一个叫权国的小国，权国系商朝武丁王后裔，子姓改为权县，让之前的权归公(权国末代诸侯)任权县县尹。权归公哪会心甘情愿任县尹呢，好歹之前也是一方诸侯啊，于是私下招募兵马反叛，楚武王平叛之后不敢再让权归公任县尹了，改派大夫斗缗为县尹。这便是中国历史上第一个县尹。

　　县与大夫封邑有什么区别呢?

　　封邑是被封者的自留地，法理上讲属于私有财产。县则不是私有财产，是替自家主子(诸侯)去管理。法理上讲，县是诸侯王个人的私有财产，但诸侯王不可能有时间精力去亲自打理，所以要派人去代为管理。

　　「县，系也」《说文》。注：「此本是縣挂之縣，借为州縣之縣。今俗加心，别作懸，义无所取。」

　　什么意思呢?县就是悬挂，就是系，意思君王的权力远系，县尹是直接替君王在行政，县字本意也说明县就是君王的自留地，不属于分封地。

　　楚国有此先例，其他诸侯国有所效仿，后来的秦国更是把君王自留地扩充为县、郡两级。不过当时县大于郡。

　　秦始皇兼并六国之后，废除分封，统统要归皇帝管辖，则天下郡县，把，此时做了调整，郡大于县。二级行政单位，直接上通皇帝。

　　县以下古来皇权不涉及，由家族自治。所谓「皇权不下县」。县尹一个人就能处理很多事了，并不像如今一样，设立太多机构。那时候为什么没有太多机构呢，就是县以下家族自治，比如什么杀人放火案，自己家族内出的败类自己族长就会给当地一个交待，并不需要上访告到县衙。事情闹到县衙去的，必定为重大之事。

　　后来的王朝，都是在郡县制基础上，略有改动，或增加政级单位，由郡县二级到四五级。或改郡县名称。大体上可以统称为郡县制。

　　秦：郡、县(县以下乡、里严格上不算国家直接政权)(二级)

　　汉：州、郡、县(三级)

　　魏晋南北朝因循汉朝行政制度，未大改。

　　隋：州、县(二级)恢复秦朝二级行政单位

　　唐：道、州、府、县(四级)，都护府、都督府(边境军事特别机构)

　　宋：路、府(州)、县(三级)

　　自秦至宋，统属郡县制，各朝各有不同建制。

　　郡县制的好处在于，结束裂土分封，各自称王的局面。另一大好处是行政单位比较少，郡县官员直接由朝廷任命，上下言路比较通，治国轻松，极少的官吏就可治理幅员辽阔之国，效率也比较高。

　　但随着历史推进，其弊病也很多，如唐宋时，地方官吏考核不严格，又下放权力让地方考核，导致乡绅恶霸非常多，官民冲突巨大。

　　蒙元侵略中国之后，由于它幅员辽阔，远超任何一朝，除了汉地还有西域、北漠各地，郡县制很难驾驭这个大国。加之蒙古国策，重在防汉，不敢用汉族为官员，蒙古人口又稀少，皆安排郡县州府各级，恐怕一夜之间就分崩了。

　　蒙元想破脑袋，想出一个新的地方行政制度，就是行省制。

　　行省制是什么?

　　仅仅把郡县改名为省州县吗?显然不是。行省制与郡县制最大的区别在于行政方式不同。说起行省，还得从隋朝说起。

　　省，就是视察。监督、视察管理的意思。

　　隋朝结束分裂局面，再一次统一中国，设立了三省六部，其实是五省(尚书省、门下省、内史省、秘书省、内侍省)，但只有尚书省、门下省、内史省真正掌权，秘书省掌管国家典籍，内侍省掌管宫廷事，说白了就是皇帝管家。所以后世习惯称之为三省。

　　三省是国家中央机构，内史省，也叫中书省，相当于后来的内阁。门下省相当于全国人民代表大会，尚书省相当于国务院。(不能又完全对照，仅作相对参考，因古今机构职权不同、行政范围不同)

　　三省六部是隋朝开始实行的中央机构，后面的王朝一直延续，

　　前面说道蒙元时，幅员辽阔，难以驾驭，第一国策又是防汉，蒙古开始实行行省制度，亦即全国按地方划出不同的版块，但不设立版块的最高行政机构，更无最高行政长官。

　　这种情况相当于，州、县等有行政机构和行政长官，但管理一个地区共同的周线并无一个整体的行政机构和行政长官，意思是州府没有直接的上司。

　　那这个版块怎么行政呢?就直接向中央的中书省(蒙元时相当于国务院)汇报工作，同时中书省直接管辖地方。这样的版块就叫做「行中书省」，简称「行省」。

　　举个例子，比如陕西行省下面各州府机构都有，官员也有，但并无陕西省长或省委书记，而是国务院直接管辖。

　　蒙元把全国分为十个行省，相当于中书省(国务院)直接管辖十个区域，这样一来，治理一个大国，仅仅相当于十个小国的国务院汇总，顶多增加国务院一些人手就可轻松解决。

　　所以蒙元前期，行省并无行政长官和机构，蒙元之所以这么做，就是防止一个行省的力量太过强大，万一造反难以驾驭，而分化成小州县由中央直接管辖，则没有地方直接的强大。其目的也是为了防汉。

　　这便是行省制与郡县制的根本区别。

　　后期行省也与直接设立省机构没什么区别了，明朝建立，在改行省为布政司，由于布政司辖地基本因循蒙元，习惯上依旧称之为省。但有了省机构和省长官，但行政模式依然直接受权于中央。从此行省制度完成，至今亦是。

　　行省制度的优劣

　　好处：可以更快捷统治更大的国家，再远的地方，只要一旦划为行省，则熟化更快。(自治区除外，是与行省相反的路子)

　　如：满清时，曾有汉族官员建议在西域(今中亚，当时有属国)设立行省，废除属国，也因满清防汉，远军不能守，必然只能汉军去守，未能听取建议。不然，今中亚地区早就是内地行省。

　　坏处：以防汉为策的行省制度，直接分化了汉族地区创造能力(行省之下州府郡县没有自由与外省州府郡县交易的权利和机会)，更是让汉人行省分化，各自地域分歧。今天的地域歧视、地方保护主义、各地抢注名人等等，皆是行省制度下地方官员做政绩和历史原因造成。失去了直接的创造能力。

　　满清时期，更是细化行省，原湖广行省分成湖北省、湖南省，原南直隶省分成安徽省、江苏省。原湖广省可养育全国而有余，原南直隶经济远超世界诸国总和。

　　一经分化，失去其经济链和产业技术，再无此风光。

　　故此，论地方经济之发展，郡县制强于行省制。论大国统一防汉强大，则行省制强于郡县制。

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